广东基药招标不再“唯低价是取”

2012-06-08        医药经济报
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  5月下旬,广东省医药采购中的二层小楼吸引了不少来自全国各地的药商。该省今年的基本药物集中招标采购就在这里进行。

  这是广东省针对基本药物的第一次单独招标。记者采访获悉,相比全国大部分地区以“安徽模式”为蓝本的基药招标,广东省这场时间上比较靠后的基药招标,在某些细节上发生了变化。特别是针对“药价虚低”问题,该省开始作出修正。

  有专家表示,随着基药招标的游戏规则正在逐步成熟和完善,任何逐步出现的基药招标政策纠偏之举,对医药行业的发展和基本药物制度的推进,都算得上是利好消息。

  背景基药招标模式存争议

  2009年8月,国家基本药物制度开始实施。随着制度的建立,基本药物的招标采购就一直成为行业和舆论关注的焦点。

  2010年11月,国务院办公厅下发关于基本药物招标采购的56号文件,推行“双信封”招标采购模式。安徽省率先进行尝试,并取得一定经验。相关部门将其总结为“安徽模式”,并在全国范围推广。

  “安徽模式”是采用先评经济技术标(质量)、再评商务标(价格)的“双信封”招标方式,技术标评审合格的进入商务标评审,商务标评标中以最低报价确定拟中标药品。针对基本药物制度实施初期基层反映较多的“药价虚高”问题,这种“最低价中标”的手段获得不错的效果。

  但医药行业对此颇有不满,认为这一模式刺激了企业无序竞争。有业内人士表示,“唯低价论”导致基本药物招标出现了大量超低价中标的情况,“药价虚低”无法保证药品质量安全。2011年4月,蜀中制药造假事件曝光后,对于这一模式的口诛笔伐上升到顶峰,几个医药行业协会联手召开研讨会,并向决策层上书,要求改变“安徽模式”。

  事实上,安徽也一直在对基本药物招标制度进行调整,在短短两年间出台3个文件,就是要解决在药品质量管控和供应能力保障上的不足,改变以降价为核心评价指标的做法。

  但在仿效“安徽模式”的许多省(市),政策调整却相对滞后,许多地方的招标办仍以基本药物招标药价降幅作为政绩进行宣传。

  就在对“安徽模式”抱怨不断的时候,上海市的基本药物招标让企业前一亮。“上海模式”没有采用先评技术标、再评商务标的做法,而是采取综合评议法,把技术标成绩带入商务标,这有利于企业通过技术标的优势弥补价格上的劣势。由于采用了综合评价的方法,加大质量权重,价格、质量权重三七分,并运用了区别定价等质量层次划分,在上海的招标中有诸多跨国药企中标。但当时也有反对者认为,上海市有发达的经济实力和较高医保保障水平作支撑,这种模式恐难在地简单制。

  修正一设立低价药目录

  作为经济大省、也是重要的药品消费市场,广东的基本药物招标采购一直按兵不动,曾引发诸多猜测。

  从现在来看,广东虽然依旧参考了“安徽模式”,体现了“双信封”招标、量价挂钩、单一货源承诺。但在细节上,却注意调整价格与质量的关系。这种折中的办法,获得了各方的认可。

  广东省医药采购中心业务副科长杨远锋介绍,此次招标一大亮点是设立低价药目录,不招价格,只招厂家。

  按照基本药物招标“双信封”制度,企业需要通过经济技术标和商务标两项指标的分开评审,在质量和价格上都需竞争。这导致一些低价药因中标价格太低,厂家生产积极性不大,导致市面上经常缺货、断货的现象。

  广东基药招标方案规定,低价药品目录内的品种将不采用“双信封”评审,而是只招质量标,以避免低价药品的恶性竞争。招标部门按经济技术标相关规则进行评审,得分最高者中标,低价药品价格固定,按不高于广东省价格主管部门最新公布的最高零售价、国家和广东省价格主管部门公布的基层平均采购价上浮10%的价格两者的低者进行采购。

  “进入低价药品目录的首先是基层医疗卫生机构临床常用、招标价格相对稳定、替代性强的低价药品;其次是适合基层医疗卫生机构使用的传统剂型,原则上应为有3家以上企业生产的药品;再是价格低廉的药品,按日平均使用费用计算,西药及生物制品≤1元,中成药≤1.5元。”杨远锋说。

  “低价药目录可视为广东基药招标的一大改进。”医药行业研究员张其立表示,广东是自基本药物制度推行以来,各省(市)招标中第一个也是唯一单独提出低价药目录的省份,虽然中标价格不见得很高,低价药政策本身在其他省份也出现过,但也是广东省对基药招标过程中“唯低价是取”倾向的一种修正。

  修正二竞价考虑成本和标准因素

  在广东的基本药物招标中,中标价考虑原料药成本上涨或质量标准提升因素,也被医药企业认为是一大进步。

  杨远锋告诉记者,对于因原材料成本大幅上涨或药典处方变化、质量标准提升,以及国家和省价格主管部门制定的基层平均采购价格高于2009年省集中采购价或本企业广东2009年最后一次报价的药品,经专家论证通过后可适当突破。

  “虽然允许调价,但这部分药品的数量不多,调价的程序也是非常严格的。”杨远锋说,受益的主要是部分中药的独家品种。

  有医药企业负责人表示,由于受到招标方案中其他限价因素的影响,药品中标价不见得因考虑原材料成本上涨或质量标准提升因素而明显增加,但广东基药招标毕竟首次考虑了成本上升的因素。这至少意味着基药招标更加实事求是。

  修正三县以上医院可次低价采购

  在基药招标中,企业与政府博弈的焦点,除了成本与限价之外,还有基本药物向县级以上医院的扩展。

  据媒体报道,早在去年,中国外商投资企业协会药品研制和开发行业委员会就曾在广东基药方案出台前后,专门派团前往广东,与广东当地主管药品招标的相关方面进行座谈。

  在外企看来,虽然广东全省不能“一刀切”而完全采用“上海模式”,但至少在珠三角却存在借鉴“上海模式”的可能。

  广东最终没有照搬上海的做法,而是规定:基层医疗卫生机构药品招标不分质量层次,最低价者中标,但是县级以上医院可以参考质量,以次低价中标,基层医疗卫生机构招标未报价的质量层次较高的产品可以参与县级以上医院招标。

  “次低价产品在县级以上医院中标,可以确保基药产品在县级以上医院不会发生断货,有利于维护基药政策的可行性。”杨远锋说,为了鼓励医院多用低价药,目前有关部门也在制定政策,今后将对医院使用基本药物的比例作出规定。

  链接1

  上海研究显示——

  基药“超低价中标”需重新审视

  基本药物制度实施情况如何,受到业内关注。上海市食品药品安全研究中心日前编写2012食品药品蓝皮书时,对已发布基本药物招标采购结果的15个省(市)数据进行研究并作了专题报告。

  报告指出,我国基本药物大致呈现“二八”格局,即大约52%的企业中标80%的药品,另有48%的企业中标20%的药品。药品供应体现一定的集中度。

  经统计分析,虽然500强企业中标药品品规接近50%,但中小企业仍然占大多数。数据显示,100强企业在15省(市)的基本药物中标率平均为18.89%,其中四川最高,为23%;上海最低,为13%。而500强企业平均中标率仅为35.11%。500强后中标企业最多,中标平均率为64.89%,其中上海的中标率最高,为74%。

  在推行基本药物制度的过程中,业内注意到,各地在实施基本药物招标采购过程中均采取了大幅降价策略,且愈演愈烈。全国各地基本药物招标降价统计显示,山东降价幅度最大,达到64%,浙江降价幅度最低,为33%;全国平均降价幅度为49.16%。

  确保为老百姓供应廉价、可及、安全的基本药物,是医改的目标之一,但蓝皮书指出,“在生产成本日益上升的同时,大幅降价势必对产品质量造成影响”。

  报告称,“最低中标价”依然是基本药物招标的主流,部分企业为抢占市场以低于成本的价格竞标,这一现象正在全国蔓延,并有从基本药物招标向医保招标、从个别企业发展到大中型企业的趋势。企业、行业、政府等各层面需要重新思考“超低价中标”的隐患。

  专家表示,实际上,“最低价中标”的规定表述不完整,是对国家法律的断章取义,应贯彻落实“质量优先、价格合理”的宗旨。各省(市)在实施基本药物招标采购过程中,应具备成本核算与质量鉴别的基本能力,并承担相应责任。

  链接2

  行业观察——

  应理性看待基药招标模式

  国务院办公厅《关于印发建立和规范政府办基层医疗卫生机构基本药物采购机制指导意见的通知》,把以“双信封、量价挂钩”为标志的安徽基药招标模式作为各省基药招标的规定动作。2011年,随着上海第二批基本药物中标价格的公布,尤其是外资企业品种的大量进入,使得上海的基药招标也引人注目。

  异与同

  对比“安徽模式”和“上海模式”,笔者发现,至少有7个方面的差异。

  1.评价方式“安徽模式”采用双信封制,先评技术标,再评商务标。涉及两次竞争,是大中型企业间的价格竞争;“上海模式”使用综合评议法,拼质量、信誉、服务与价格,属一次性竞争,对大中小企业的利益有递减效应。

  2.中标数量“安徽模式”作出单一货源的承诺,原则上1家中标,个别品种1家~3家中标。单一货源使得降价动力强,有降价后量的保障;“上海模式”允许1家~5家企业中标,中标降价动力稍显不足,无量上的保障。

  3.质量层次“安徽模式”不做质量层次上的划分,对企业一视同仁;“上海模式”则分出质量层次,包括专利、原研、单独定价、优质优价和GMP标准,能保证产品的质量和层次。

  4.中标标准通过技术标后,“安徽模式”以最低价中标,希望解决药价虚高问题,且“复赛”成绩不计入“决赛”;上海方面则只设置一次“决赛”机会,以综合评议分数最高者中标,可防止价格虚低。

  5.使用范围只在基层医疗卫生机构使用,是“安徽模式”的特色之一,上海则分出基层医疗卫生机构和非基层医疗卫生机构的两种价格,可分别在全市和非基层医疗卫生机构使用。相比之下,两种价格使厂家的选择更广。

  6.量价挂钩“安徽模式”存在量价挂钩情况,“上海模式”则无。表现形式类似,但实质不一样。

  7.质量评价企业GMP资质认证、质量类型、生产规模、销售额、行业排名、市场信誉、不良记录等情况,在“安徽模式”中有具体体现;临床疗效、质量标准、企业GMP认证、企业规模、纳税情况、产品知名度、包装质量和便捷性、伴随服务、不良记录等情况,则组成了上海方面的质量评价体系。二者大同小异。

  都是探索

  从以上两种模式的设计上看,“安徽模式”主要解决价格虚高的问题。

  “上海模式”则更倾向于质量评价越高的企业产品就越好,防止价格虚低的现象发生。

  笔者认为,需要理智看待这两种模式。“上海模式”的平和也许不会太多触动现有生产企业的利益,尤其是外资企业,但是根治药价虚高确是不破不立。

  “安徽模式”的进步意义毋庸置疑,如果全盘否认这种模式,价格虚低的问题一旦淡出,大家又会将焦点集中到被淡忘的药价虚高上。新模式总是需要逐渐完善的,如建立技术标的科学评价体系,设置合理的淘汰比例,防止低于成本的药物投标等,均需要摸索与实践的过程。

(责任编辑:赖静妮)

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